- Jeżeli chcemy zwiększyć nakłady na ochronę zdrowia z poziomu 5 proc. PKB do 6,5 proc., to wynosząca obecnie 9 proc. składka zdrowotna powinna wynosić 12 proc. - przekonuje w rozmowie z money.pl główny ekonomista Fundacji Instrat Jakub Sawulski.
- Ekspert pokazuje niespójność w polityce rządu, polegającą na jednoczesnych zapowiedziach zwiększenia wydatków i zmniejszenia dochodów. Wskazuje, że we Francji i Wielkiej Brytanii wygrały partie, które chcą rozszerzać formułę państwa opiekuńczego i pokazują, skąd chcą wziąć na to pieniądze.
- Jak twierdzi nasz rozmówca, klauzula obronnościowa tylko częściowo pomoże nam w wykazaniu przed UE niższego deficytu budżetowego. Problemem jest księgowanie wydatków na zbrojenia - dzieje się to nie wtedy, kiedy ponoszony jest wydatek, tylko dopiero gdy sprzęt do nas dociera. To oznacza, że nasz deficyt może skokowo wzrosnąć za kilka lat i utrudnić wysiłek, jaki wcześniej rząd podejmie w ramach procedury nadmiernego deficytu.
- Ekonomista przekonuje o nieefektywności polskiej polityki społecznej: osoby starsze i rodziny z dziećmi dostają od państwa dużo, niezależnie od dochodów.
- Zdaniem Sawulskiego istnieje potencjał do uszczelnienia w VAT i PIT. Należy pomyśleć nad zwiększeniem podatków od najmu i sprzedaży nieruchomości.
Grzegorz Osiecki, Tomasz Żółciak, money.pl: Każde z ugrupowań koalicyjnych ma swoje propozycje w zakresie zmian w składce zdrowotnej. Która z nich wydaje się panu najrozsądniejsza?
Jakub Sawulski, główny ekonomista Fundacji Instrat, były zastępca dyrektora Departamentu Polityki Makroekonomicznej Ministerstwa Finansów: Żadna. W obecnej sytuacji obniżanie składki zdrowotnej jest po prostu nierozsądne. A konkretnie obniżanie dochodów w sektorze ochrony zdrowia, gdy zobowiązaliśmy się do zwiększania nakładów na ochronę zdrowia - bo mamy to przecież ustawowo zapisane - a obecna koalicja, jak rozumiem, nie zamierza schodzić z tej ścieżki.
Lewica np. proponuje zamienić składkę na podatek zdrowotny.
To może powiem precyzyjniej. Nierozsądne są te propozycje, które prowadzą do obniżenia dochodów składki zdrowotnej, dlatego że dzieje się to w sytuacji, w której te potrzeby są ogromne. Mamy starzejące się społeczeństwo z jednej strony, plan podnoszenia nakładów na ochronę zdrowia z drugiej, a jednocześnie chcemy obniżać składkę zdrowotną. To jest sytuacja absurdalna, powinniśmy raczej myśleć o podnoszeniu tej składki, a nie jej obniżaniu.
Problem w tym, że składka jest nieekwiwalentna, tzn. płacimy ją w różnej wysokości, a dostęp do publicznej służby zdrowia jest, tak czy inaczej, marny. W tej sytuacji trudno może być o społeczne poparcie podniesienia składki zdrowotnej.
Tylko że w ten sposób moglibyśmy myśleć o prawie każdej usłudze publicznej, np. o obronie narodowej, gdzie każdy z nas "otrzymuje" ten sam poziom bezpieczeństwa.
Ale jeśli płacę wyższą składkę emerytalną, to potem dostaję proporcjonalnie wyższe świadczenie na starość.
Składka emerytalna to rzeczywiście jeden z nielicznych wyjątków, gdzie mamy tę ekwiwalentność. Ale przy większości tego, co dostarcza nam państwo, nie ma ekwiwalentności, to znaczy wszyscy dostają mniej więcej to samo: edukację, ochronę zdrowia, obronę narodową, administrację publiczną, drogi. Gdybyśmy chcieli przejść do systemu, w którym za to wszystko płacimy po równo, to państwo stałoby się ogromnym obciążeniem dla osób o niskich dochodach, a prawie żadnym dla osób o wysokich dochodach. Dlatego już na samym początku ekonomii Adam Smith mówił o tym, że podatki powinny być procentowe w stosunku do dochodów, a nie w stałych kwotach. Jeżeli zasadniczym problemem składki zdrowotnej jest to, że w praktyce jest podatkiem, to po prostu zmieńmy jej nazwę. Nazwijmy to podatkiem zdrowotnym i tyle.
Problemem są też złożone obietnice wyborcze. Obecna większość deklarowała, że przedsiębiorcy będą płacili mniej.
Nie mi oceniać kontekst polityczny, natomiast bez zmian ta dziura w finansowaniu ochrony zdrowia będzie rosła w najbliższych latach, a my jeszcze chcemy obniżać składkę zdrowotną, tym samym dopłacać do Narodowego Funduszu Zdrowia z innych źródeł. A skoro będziemy dopłacać więcej z budżetu państwa do NFZ-u, to w tym budżecie będzie mniej pieniędzy na inne rzeczy. I my to już widzimy. Na przyszły rok zaplanowano 4,1 proc. podwyżki dla sfery budżetowej, podczas gdy wzrost przeciętnego wynagrodzenia będzie wynosił od 7 do 8 proc.
Jeżeli chcemy, by sektor publiczny utrzymywał konkurencyjność wobec sektora prywatnego, to przynajmniej ta dynamika powinna być taka jak średnie wynagrodzenie. A więc ten wzrost płac w sferze budżetowej powinien być dwa razy wyższy niż to, co zaplanowano w budżecie. Rozumiem wyborcze obietnice, ale trochę mnie to wszystko niepokoi, bo mamy rząd, który jest liberalny pod względem dochodów, podatków i składek i chce być jednocześnie socjalny pod względem wydatków.
Z jednej strony mamy propozycje obniżające składkę zdrowotną, podatek od zysków kapitałowych, VAT dla branży beauty czy dwukrotnie podnoszące kwotę wolną od podatku, a z drugiej strony mamy nowe programy socjalne i obietnicę, że nic co dane nie będzie zabrane. W obecnej sytuacji mamy wysoki deficyt w finansach publicznych, wysokie stopy procentowe, umiarkowany wzrost gospodarczy oraz perspektywę wzrostu długu publicznego o jakieś 10 pkt proc. w najbliższych trzech latach. A jednocześnie polityków, którym zanikła umiejętność mówienia ludziom rzeczy trudnych, np. tego, że niektórych rzeczy po prostu nie da się zrobić.
To skąd wziąć pieniądze na ochronę zdrowia? Jak uzdrowić ten system, żeby on działał?
Najlogiczniejszym rozwiązaniem jest zaplanowanie adekwatnego do wzrostu nakładów na ochronę zdrowia wzrostu składki zdrowotnej.
Do jakiego poziomu?
Jeżeli chcemy zwiększyć nakłady na ochronę zdrowia mniej więcej z poziomu 5 proc. PKB do 6,5 proc., a więc o jedną trzecią, to jeśli składka wynosi 9 proc., to w perspektywie kilku następnych lat powinna wynosić 12 proc. Dodatkowe dochody można uzyskać także likwidując preferencje w składce zdrowotnej dla wybranych grup: przedsiębiorców na podatku liniowym i ryczałcie oraz rolników.
Chyba nie nadaje się pan na polityka. Z takim postulatem wyborców pan by nie przekonał.
Fakt, nie jestem politykiem. Proszę jednak zobaczyć, że w dwóch dużych krajach europejskich - we Francji i w Wielkiej Brytanii - wygrały partie, które opowiadają się dosyć mocno za utrzymaniem państwa opiekuńczego i mają pomysły, jak to państwo opiekuńcze rozszerzać. Jednocześnie wyraźnie mówią, skąd chcą wziąć pieniądze. A mówią o tym, że powinno być wyższe opodatkowanie osób zamożnych, kapitału, korporacji, big techów czy majątków. Abstrahując od tego, czy to pomysły dobre, czy złe, są one przynajmniej spójne. W naszym przypadku taka niespójność, tj. liberalność pod względem podatków i socjalność pod względem wydatków, moim zdaniem będzie problemem fiskalnym w perspektywie najbliższych lat.
Może naszą cechą jest to, że politycy snują swoje wizje, ale dowieziona zostanie tylko część z nich? Tak jak jest z podniesieniem kwoty wolnej - niby sztandarowa obietnica wyborcza Koalicji Obywatelskiej, a jednak wciąż nie słychać klarownej deklaracji, czy i kiedy wejdzie w życie.
I to byłaby logika polityczna, którą nawet bym do pewnego stopnia rozumiał. Tyle że ta opowieść wcale nie idzie w tę stronę. Minister finansów upiera się, że do końca kadencji dowiezie obietnicę kwoty wolnej w wysokości 60 tys. zł, a przecież to horrendalnie droga rzecz - koszt tej propozycji to około 50 mld zł. Zwracam uwagę, że w umowie koalicyjnej jest mowa o wyższej kwocie wolnej, ale tylko dla pracujących, a już nie np. dla emerytów. Takie rozwiązanie generowałoby jakieś oszczędności w tej propozycji.
Jakie są największe wyzwania dla przyszłorocznego budżetu? To będzie budżet problemów?
Każdy budżet w pewnym sensie jest "budżetem problemów", bo trzeba iść na kompromisy. Wydaje się, że przy tym budżecie tych problemów rzeczywiście będzie sporo z uwagi na kontekst. Najważniejszym kontekstem jest unijna procedura nadmiernego deficytu (EDP), która będzie ograniczająca dla rządu, nawet jeżeli będzie stosunkowo łagodna.
Co to w praktyce znaczy? Przyjdzie jakiś unijny komisarz i powie, na co rząd może wydać pieniądze, a na co nie?
Nasz deficyt budżetowy wynosi w tej chwili około 5 proc. PKB. W najbliższych kilku latach powinien spaść poniżej 3 proc. PKB, w tempie 0,5 proc. PKB rocznie. To oznacza także, że jeżeli będziemy chcieli wprowadzać nowe rzeczy, które są kosztowne, to będziemy musieli wskazywać źródła ich finansowania.
A nie schowamy się skutecznie za klauzulą obronnościową?
Za klauzulą obronnościową możemy schować wydatki obronne i one same w sobie już będą problemem.
Dlaczego?
Chodzi o system księgowania wydatków obronnych w Unii Europejskiej. Unia księguje wydatki obronne nie wtedy, kiedy ponoszony jest wydatek, tylko dopiero wtedy, kiedy sprzęt do nas dociera. Czyli kupujemy w 2024 r. czołgi i płacimy za nie np. 20 miliardów złotych Koreańczykom czy Amerykanom. Czyli zapłacić trzeba już w tym roku, ale wedle klasyfikacji unijnej to wejdzie nam do deficytu dopiero np. w 2027 r., kiedy te czołgi do nas już dotrą.
Czyli będziemy schodzić sobie z deficytu w tempie 0,5 proc. PKB rocznie, a po paru latach skokowo znów wzrośnie nam poziom deficytu według metodologii unijnej i wrócimy niejako do punktu wyjścia?
Dokładnie. W 2027 r. - według tej unijnej metody liczenia - wydatki na obronność wyniosą 4,3 proc. PKB, podczas gdy dzisiaj to 2,8 proc. Czyli tylko te wydatki będą nam rosnąć w tempie około 0,5 proc. PKB rocznie. Komisja Europejska zapewne podejdzie do tego łagodnie, w nowych regulacjach unijnych zapisano bowiem, że specjalnie traktowane będą wydatki na inwestycje obronne, w tym przesunięcia czasowe pomiędzy poniesionym wydatkiem a otrzymanym sprzętem.
To oznacza, że nawet jeśli zgodnie z procedurą nadmiernego deficytu w pozostałych kategoriach będziemy tworzyli oszczędności na 0,5 proc. PKB rocznie, to deficyt w ujęciu unijnym w najbliższych latach może wcale nie spadać i Unia Europejska może to akceptować. W tym sensie, że on się może utrzymywać na poziomie 4-5 proc. PKB, ale właśnie dlatego, że w danym roku księgujemy te czołgi, które kupiliśmy 2-3 lata wcześniej.
Może nie ma sensu bać się tej procedury nadmiernego deficytu?
Jest sens, bo wszystkie pozostałe wydatki "nieobronne" oraz stronę dochodową finansów publicznych będziemy musieli zacieśniać o te 0,5 proc. PKB rocznie. Czy to dużo, czy mało? Co to oznacza dla Kowalskiego?
Cięcia 0,5 proc. PKB rocznie to cięcia rzędu 20 mld zł.
Zgadza się. Na szczęście w naszych finansach publicznych mamy takie dwa mechanizmy, które w zasadzie z automatu poprawiają nam sytuację fiskalną co roku - mniej więcej o taką kwotę.
Tzw. "niewykony", czyli niewykonane na koniec roku wydatki budżetu?
Już nie. Bo zmieniły się zasady i resort te naturalne oszczędności dolicza do prognozy deficytu. To około 1 proc. PKB, co oznacza, że np. prognoza deficytu 5,1 proc. to tak naprawdę założenie różnicy między wydatkami a dochodami na poziomie ponad 6 proc.
To jakie mechanizmy pomagają MF?
Zamrożenie progów w PIT i brak waloryzacji świadczeń socjalnych, w tym programu 800 plus. Te dwa elementy łącznie mogą poprawiać wynik o nawet 0,5 proc. PKB rocznie. Czyli nasze wynagrodzenia nominalnie rosną szybko, a progi podatków są takie same, więc efektywne opodatkowanie tych wynagrodzeń rośnie. Z kolei transfery nie rosną, więc wydatki obniżają się w relacji do PKB.
Ale potem mamy taki skutek jak w ostatnich danych GUS za 2023 r., z których wynika, że mamy wzrost ubóstwa skrajnego.
To, że ubóstwo rośnie tak bardzo, to ogromna porażka polityki społecznej w Polsce. Mamy zbudowaną ją tak, że dużo dostają osoby starsze i rodziny z dziećmi, ale dostają niezależnie od dochodów. Natomiast w niewielkim stopniu w tej polityce społecznej uwzględnione są sytuacje, nazywałbym, problemowe. To znaczy takie, że ktoś traci nagle dochód, albo ma niski dochód, albo został bezrobotny. To także przypadki dysfunkcyjnych rodzin, osób uzależnionych itp. I w sytuacji, gdy jak ostatnio rosną nam bardzo koszty życia, to polityka społeczna nie ma mechanizmów odpowiedzi. Próbą jest waloryzacja z 500 do 800 złotych świadczenia, ale znów dla wszystkich.
To nie podnosić?
Ja uważam to za błąd. Waloryzacja 800 plus spokojnie mogła być zrobiona w kształcie z 2016 r. To znaczy podwyżka na drugie i kolejne dziecko, a w przypadku pierwszego tylko przy spełnieniu kryterium dochodowego. A my zamiast tego wprowadzamy kolejne świadczenia, na przykład Aktywny Rodzic. To nie jest jakiś bardzo zły program, ale on jest znów w tej samej logice - znów transfer do rodzin z dziećmi, znów niezależny od dochodów. W efekcie w wydatkach na świadczenia dla rodzin jesteśmy czołowej trójce państw Unii Europejskiej. Tylko, to niemal wyłącznie świadczenia bezwarunkowe, a nie kompleksowa polityka społeczna, która potrafi odpowiadać na problemy.
Biorąc pod uwagę te wszystkie fiskalne puzzle, które omawiamy, łącznie z tym że obecna ekipa jest niejako niewolnikiem obietnic wyborczych, czy wiemy, ile będziemy tkwili w EDP?
Trochę zdecyduje o tym sam rząd, bo EDP to jest jedno, ale my na jesieni musimy pokazać tzw. plan wydatkowy wynikający z nowych reguł fiskalnych UE. To będzie cztero- albo siedmioletni plan pokazujący ścieżkę wydatków publicznych, prowadzącą do niższego deficytu. Ta w wersji siedmiu lat jest łagodniejsza, ale w zamian rząd musi zadeklarować przeprowadzenie reform, trochę jak w Krajowym Planie Odbudowy. Krótsza ścieżka jest łatwiejsza o tyle, że nie trzeba nic deklarować, ale deficyt powinien być zmniejszany w szybszym tempie.
A co jest celem?
Celem jest niedopuszczenie do przekroczenia granicy długu publicznego jako 60 proc. PKB, co, jak wynika z prognoz resortu finansów, wydarzy się 2027 r. Z obliczeń Instytutu Breugla wynika, że w przypadku ścieżki siedmioletniej tempo zmniejszania deficytu powinno wynieść 0,5 proc. PKB rocznie, a przy ścieżce czteroletniej nawet 0,8 proc. PKB. Więc w ścieżce czteroletniej jest to wartość nawet wyższa niż w EDP.
Wracając do dyskusji o uwarunkowania budżetu na 2025 r., jakie będą inne problemy, a może atuty?
Są i problemy i atuty. Do tych pierwszych należą rozstrzygnięcia w sprawie koalicyjnych obietnic jak renta wdowia, czy składka zdrowotna. To pierwsze wyzwanie. Kolejne to wydatki, które i tak nam rosną, niezależnie od obietnic, jak na ochronę zdrowia, czy obronę narodową. Trzecia rzecz to jest ta sfera budżetowa.
Boję się, że znów koszty realizacji obietnic wyborczych spadną na usługi publiczne i na cięcia w administracji. Bo jak nie podnosisz wynagrodzeń tak szybko, jak w sektorze prywatnym, no to w ujęciu realnym to jest cięcie. A przecież podnieśliśmy skokowo wynagrodzenia nauczycieli i urzędników i to była bardzo potrzebna reforma. Tylko pytanie, co dalej. Jaki jest pomysł na te grupy zawodowe za rok, dwa i trzy? I czwarta kwestia, która może być atutem a na pewno szansą to kwestia luk podatkowych w VAT i PIT, bo tu mogą pojawić się dochody.
A jak duże?
Dla mnie cały czas zagadką jest, jak to się stało, że luka w VAT urosła aż tak bardzo. Czy zmniejszyła się efektywność urzędów, czy wróciły karuzele? Bo jeśli tu jest przestrzeń do uszczelniania na skalę podobną do tej, co po 2015 r., to mamy jedno z rozwiązań. Kolejna kwestia to luka w PIT, czyli unikanie płacenia podatku dochodowego i składek.
Czyli szara strefa.
W takim szerokim wymiarze, począwszy od wrzucania w koszty firm konsumpcji prywatnej, przez fikcyjne samozatrudnienie i wypłacanie wynagrodzeń pracownikom pod stołem, po niewystawianie faktur za usługi, np. w sektorze budowlanym czy innych drobnych usługach.
Luka PIT brzmi świetnie, ale z politycznego punktu widzenia zmniejszenie jej to jest po prostu dokręcanie śruby fiskalnej obywatelom. Jakie były pierwsze reakcje na pomysł oskładkowania umów o dzieło?
Jak chcemy odpowiedzieć na te trzy wymienione wcześniej wyzwania, to musimy gdzieś tę śrubę docisnąć. No chyba że godzimy się na to, by z któregoś z tych punktów zrezygnować.
Tylko logika polityczna jest taka, że rządzi obawa, że jak ktoś zacznie prowadzić taką politykę, to przy kolejnych wyborach naród mu podziękuje.
I to jest logika, której ja się boję. Ja wiem, że jest takie rozumowanie, że polityka jest coraz bardziej populistyczna, ale podałem wcześniej przykłady, że nie wszędzie tak jest. My zabrnęliśmy, moim zdaniem, w debacie publicznej o krok za daleko.
Ja nie jestem konserwatystą fiskalnym. Uważam, że deficyt i dług publiczny są ważnymi narzędziami polityki gospodarczej, ale logika, według której w polityce można podatki wyłącznie obniżać, a wydatki wyłącznie podnosić trochę mnie przeraża. W sytuacji, w której mamy wysokie stopy procentowe, słaby wzrost gospodarczy, wysoki deficyt i taką logikę polityczną, to ja nie wiem, dokąd nas to prowadzi. Nie widzę po prostu spójności w tej polityce, którą chcemy prowadzić.
Tylko jak może wyglądać taki program minimum?
Po pierwsze mamy politykę socjalną, która jest niezależna od dochodów. Ministerstwo Finansów pokazało taki wykres, według którego jeżeli wyłączymy emerytury i renty, to taki sam odsetek osób o niskich dochodach, dostaje świadczenia społeczne, jak osób wysokich dochodach. Trzeba zastanowić się, jakiego chcemy całego systemu pomocy społecznej, bo dzisiaj w nim niektóre instrumenty się dublują, zwłaszcza w świadczeniach dla rodzin z dziećmi.
Jeżeli chodzi o stronę dochodową, to przede wszystkim nie obniżać i uszczelniać. Np. oddzielić rzeczywiste działalności gospodarcze od fikcyjnych, zakładanych tylko dla optymalizacji podatkowej. Ograniczyć także wspomniane wcześniej preferencje w składce zdrowotnej oraz możliwość korzystania z ryczałtu od przychodów ewidencjonowanych, który miał być rozwiązaniem dla najprostszych działalności gospodarczych, a w ostatnich latach stał się rajem podatkowym dla najbogatszych. Należy pomyśleć również nad zwiększeniem podatków od najmu i sprzedaży nieruchomości. To jest minimum.
Rozmawiali Grzegorz Osiecki i Tomasz Żółciak, dziennikarze money.pl